На территории Российской Федерации расположено несколько десятков тысяч гидротехнических сооружений (ГТС), построенных 40 и более лет назад на небольших речках и ручьях промышленными предприятиями, колхозами и совхозами для организации небольших прудов. После ликвидации прежних владельцев такие ГТС стали бесхозяйными и, в настоящее время, по решению судов передаются в собственность муниципальным образованиям (такой механизм наделения собственником бесхозяйной вещи прописан в Гражданском кодексе Российской Федерации).

Практически тут же администрации муниципалитетов получают предписания прокуратуры или судебные решения о необходимости исполнения законодательства в области безопасности гидротехнических сооружений. Понимая, что сотрудники большинства муниципальных администраций слабо разбираются в тонкостях указанного законодательства, в настоящей статье кратко излагаются и обосновываются рекомендации муниципалитетам, как поступать в сложившейся ситуации.

В 1997 году в Российской Федерации одновременно были приняты два федеральных закона: «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (116-ФЗ) и «О безопасности гидротехнических сооружений» (117-ФЗ). При этом федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности устанавливался Федеральный горный и промышленный надзор России (ныне Ростехнадзор), а в области безопасности гидротехнических сооружений сразу четыре федеральных органа исполнительной власти: Минэнерго России для ГТС энергетики, Федеральный горный и промышленный надзор России для ГТС промышленности, Минтранс России для ГТС водного транспорта и Минприроды России для всех остальных ГТС. Поэтому нормативные правовые документы в области безопасности гидротехнических сооружений разрабатывались сразу тремя министерствами и одной службой во взаимодействии с МЧС России. В настоящий момент надзор за безопасностью гидротехнических сооружений осуществляют только три федеральных органа исполнительной власти: Минтранс России за ГТС водного транспорта, Минатом России за ГТС объектов атомной промышленности и энергетики и Ростехнадзор за всеми остальными ГТС. Поэтому, для подавляющего большинства ГТС, переданных в собственность муниципальным образованиям органом государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений выступает Ростехнадзор.

Различия в двух указанных законах начинаются сразу с области применения законов.

Для 116-ФЗ читаем в статье 2: «Опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону».

Для 117 ФЗ читаем в статье 1: «Настоящий Федеральный закон распространяется на гидротехнические сооружения, которые указаны в статье 3 настоящего Федерального закона и повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации».

116-ФЗ устанавливает конкретный перечень объектов и их технические характеристики, согласно которым объекты рассматриваются как опасные производственные объекты и подпадают под действие закона. При этом может такой объект причинить вред или нет в расчет не принимается, если объект попал в перечень, то он подпадает под действие закона.

Пример

Если в муниципальной котельной установлен водогрейный котел, использующий торфяные палеты в качестве топлива, а температура нагрева воды 1300С, то это опасный производственный объект, подпадающий под действие 116-ФЗ, а если такой же водогрейный котел греет воду только до 950С, то это не опасный производственный объект, даже если в результате аварии такой котел причинит вред и создаст чрезвычайную ситуацию.

В 117-ФЗ все сложнее: не все гидротехнические сооружения, перечисленные в статье 3 этого закона, подпадают под его действие, а только те, «повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации». Это означает, что отсутствие человеческих жертв, ущерба здоровью людей или ущерба окружающей среде, значительных материальных потерь и нарушения условий жизнедеятельности людей в результате аварии ГТС, дает право владельцу ГТС говорить, что его ГТС не входит в сферу действия 117-ФЗ. При этом надо отметить, что законодательство в области безопасности гидротехнических сооружений не вводит такие ключевые понятия как: «повреждение гидротехнического сооружения» и «авария гидротехнического сооружения». Определение этих понятий нет ни в 117-ФЗ, ни в нормативных и ни в правовых актах в области безопасности гидротехнических сооружений.

Поэтому, для того, чтобы решить этот ключевой вопрос необходимо выполнить некоторые действия, которые предписывает 117-ФЗ. Такими действиями являются выполнение и согласование в Администрациях субъектов Российской Федерации расчета вероятного вреда, который может быть причинен жизни и здоровью физических лиц имуществу физических и юридических лиц в результате возможной аварии ГТС. Такой расчет является основой для определения владельцу ГТС величины финансового обеспечения гражданской ответственности, формирование источника которой является обязанностью владельца ГТС согласно 17 статьи 117-ФЗ, если такое ГТС подпадает под действие закона!

Нормативные правовые документы, которые устанавливают процедуру определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности следующие:

  • Постановление Правительства Российской Федерации от 18.12.2001 № 876 «Об утверждении Правил определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения»;
  • Порядка определения размера вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения, утвержденного приказом МЧС России № 243, Минэнерго № 150, Минприроды №270, Минтранса №68, Федерального горного и промышленного надзора России № 89 от 18 мая 2002
  • Приказ Ростехнадзора от 29.03.2016 № 120 «Об утверждении Методики определения размера вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений)» (зарегистрирован Минюстом России 02.08.2016 № 43070);
  • Постановления администраций субъектов Российской Федерации о порядке согласования расчета вероятного вреда (в каждом субъекте Российской Федерации свой порядок и свои требования!)

Процедура выполнения расчета состоит из следующих шагов:

Шаг 1: владелец ГТС сам или с привлечением специализирующейся организации выполняет расчет вероятного вреда, строго следуя «Методике определения размера вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений)», утвержденной приказом Ростехнадзора от 29.03.2016 №120;

Шаг 2: Расчет вероятного вреда владелец ГТС или иное лицо по его доверенности направляет в Администрацию субъекта Российской Федерации на территории которой может быть причинен вред, на согласование. Расчет должен при этом удовлетворять и требованиям, установленным Администрацией субъекта Российской Федерации.

Шаг 3: Согласованный расчет вероятного вреда направляется владельцем ГТС в территориальное управление Ростехнадзора для определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности и в территориальное управление МЧС России в уведомительном порядке.

Рассмотрим сложности и «подводные камни» каждого из перечисленных шагов.

Трудности первого шага.

Отсутствие или фрагментарность проектной и исполнительной документации на ГТС. Как правило, проект на ГТС или утерян, или его местонахождение неизвестно новому владельцу ГТС. В лучшем случае имеется данные по обмерам внешних габаритов сооружения, проведенным кадастровым инженером при составлении кадастрового паспорта. Из-за этого могут возникнуть трудности в отношении класса гидротехнического сооружения, по которому оно проектировалось. Знание класса ГТС является принципиальной отправной точкой при выполнении расчета вероятного вреда.

Существуют два документа, которые определяют класс ГТС:

Первый документ — Свод правил СП 58.13330.2012 Гидротехнические сооружения. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 33-01-2003 (с Изменением N 1), устанавливает требования к характеристикам ГТС, которые закладываются в проекте и зависят от назначенного проектировщиком класса ГТС.

Второй документ — постановление Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2013 г. № 986 «О классификации гидротехнических сооружений» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, N 45, ст. 5820) устанавливает класс опасности гидротехнического сооружения.

По первому документу класс гидротехнического сооружения – количественная характеристика, определяющая степень социально-экономической значимости и ответственности гидротехнического сооружения и устанавливаемая с учетом последствий его аварии или нарушений эксплуатации. Существенным параметром является величина обеспеченности паводка, который должно пропустить ГТС без повреждений, а также риск возможной аварии.

Основные технические характеристики ГТС в проекте устанавливаются для основного расчетного случая в зависимости от класса, это: отметки нормального и форсированного подпорного уровней, отметка гребня плотины, пропускные характеристики водопропускных и водосбросных сооружений. Принятые в проекте коэффициенты запаса должны обеспечить устойчивость сооружения при пропуске паводка поверочного случая (более редкой повторяемости), при этом вероятность возникновения аварии при работе ГТС в таком режиме нормами проектирования установлена в размере 50%, т.е. при пропуске паводка с повторяемостью в поверочном случае равновероятно, что сооружение устоит или разрушится. Это легко увидеть, если сравнить ежегодные вероятности превышения расчетных максимальных расходов воды для поверочного случая и значение вероятности риска аварии.

Для расходов более редкой повторяемости, чем это установлено для поверочного случая, нормами проектирования не гарантируется устойчивость и целостность сооружения. А это означает, что пропуск таких расходов является для владельца ГТС обстоятельством непреодолимой силы. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации, владельцы объектов повышенной опасности (а ГТС относятся к таким объектам) не отвечают за причиненный вред вследствие обстоятельств непреодолимой силы (форс-мажор).

Вывод:

В проведенном расчете вероятного вреда в качестве сценариев аварии не могут быть приняты сценарии, порождаемые воздействиями на ГТС обстоятельства непреодолимой силы или вызванные фактическим бездействием эксплуатационного персонала при фиксации критериальных значений хуже, чем предельно допустимые.

Большинство ГТС, владельцами которых становятся муниципалитеты – это плотины из грунтовых материалов сооруженные на грунтах песчаных, крупнообломочных и глинистых в твердом и полутвердом состоянии или глинистых водонасыщенных в пластичном состоянии, с высотой сооружения менее 15 метров, то есть IV класса. Т.е. расчет вероятного вреда необходимо выполнять для случая пропуска паводка, принятого в проекте поверочного случая.

По второму документу практически все ГТС, передаваемые в собственность муниципалитетам относятся к IV классу опасности по всем параметрам, кроме, возможно последствий от возможной аварии (размера вероятного вреда).

Поэтому расчет вероятного вреда необходимо вести для ГТС IV класса и если результат показывает, что по этой величине ГТС соответствует более высокому классу (прогнозируются погибшие и пострадавшие или размер материального ущерба превышает 100 млн. рублей), то расчет необходимо провести для ГТС III класса и может быть и более высокого класса.

Получение данных по гидравлическим характеристикам водотока (река, ручей), на котором расположено ГТС. Эти данные обычно имеются в проекте, но при отсутствии проекта гидравлические характеристики приходится восстанавливать в расчете вероятного вреда. Основным документом для этого является СНиП 2.01.14-83 Определение расчетных гидрологических характеристик, при этом трудно бывает подобрать водоток-аналог и приходится пользоваться методикой для случая отсутствия данных по натурным наблюдениям.

Моделирование в расчете образование и развитие прорана в теле плотины при условии переполнения пруда (водохранилища). Рассматриваемые в статье небольшие грунтовые плотины, как правило, долгое время никем не обслуживались, гребень плотины представляет собой задерненную площадку с наезженной колеей, которая не относится к дорогам общего пользования. При проведении расчета необходимо проверить, обеспечит ли переполнение водохранилища разрушение гребня плотины и образование прорана. Возможен вариант, когда воды просто не хватит, чтобы размыть тело плотины (можно вспомнить недавний случай с плотиной в штате Калифорния США, когда перелив через гребень плотины, продолжавшийся несколько часов, не привел к образованию прорана). В этом случае сценарий с образованием прорана по причине переполнения пруда (водохранилища) отпадает.

Расчет зон затопления ниже створа плотины, может также вызвать ряд сложностей из-за невозможности использования таких программных продуктов как «Волна» или Mike11. Сложность обусловлена тем, что программа «Волна» удовлетворительно считает зоны затопления только для русел определенной формы, когда нет глубоких бочагов, широких плесов и резких сужений, т.е. русло должно иметь достаточно однородную форму на всем протяжении, что для большинства малых рек и ручьев не выполняется. Прямое применение программы «Волна» в этом случае дает физически неверные результаты. Программа Mike11 в этом случае рассчитывает зоны затопления лучше, но и для нее есть существенные ограничения, которые часто встречаются на практике. Суть этих ограничений заключается в том, что часто русло реки или ручья ниже плотины перегорожено дорожными насыпями, а вода водотока пропускается через водопропускные дорожные сооружения (трубы). Такие водопропуски работают как подпорные сооружения, обеспечивают частичную или полную аккумуляцию объема воды, излившейся из пруда через проран плотины. Такая ситуация может привести к полной аккумуляции объема излившейся воды руслом и поймой реки (ручья), что не даст развиться гидродинамической аварии. В таком случае зона затопления будет соответствовать территории (пойме реки), на которой по градостроительному законодательству запрещено возводить здания и сооружения.

Трудности второго шага.

При согласовании расчета вероятного вреда Администрация субъекта Российской Федерации может устанавливать дополнительные требования местного уровня, которые необходимо соблюсти. К таким требованиям обычно относятся требования исполнения местных норм и локальных методик, это касается стоимостных оценок недвижимости, категорирования земель и т.п.

Если расчет показывает, что авария ГТС не причиняет вреда, т.е. вред равен нулю, можно столкнуться с ситуацией нежелания Администрации субъекта Российской Федерации согласовывать такой расчет без объяснения причины в таком отказе. В этом случае процесс переписки может занять длительное время, при этом от Администрации региона необходимо требовать точных формулировок причины отказа с указанием конкретных пунктов нормативных и правовых документов, на основании которых сформулирован отказ. Такое нежелание согласования нулевого расчета вероятного вреда объясняется тем, что согласованный «нулевой вред» дает основание владельцу ГТС требовать снятия указанной ГТС с надзора, согласно статье 1 117-ФЗ.

Трудности третьего шага.

Назначение величины финансового обеспечения ответственности владельцу ГТС осуществляет Ростехнадзор на основании согласованного расчета вероятного вреда. Размер этой величины будет определен по максимальному значению рассчитанного вреда. Если величина вероятного вреда не нулевая и больше 100 млн. рублей или в расчете есть данные, что возможен вред жизни и здоровью граждан, то владелец такой ГТС обязан будет выполнить все процедуры, предусмотренные законодательством о безопасности гидротехнических сооружений: провести преддекларационное обследование, разработать критерии безопасностим ГТС и декларацию безопасности, правила эксплуатации ГТС, проект мониторинга состояния ГТС, получить в Минприроде России правила использования пруда (водохранилища), получить заключение МЧС России о готовности объекта к локализации и ликвидации чрезвычайной ситуации, ввести в штат персонал по эксплуатации ГТС и обучить его или заключить договор на эксплуатацию ГТС со сторонней организацией, а так же восстановить проект ГТС, выполнить ремонт, передать сведения о ГТС в Российский регистр гидротехнических сооружений, застраховать в обязательном порядке свою гражданскую ответственность, если страховая суммы меньше величины финансового обеспечения, то сформировать источник финансового обеспечения и т.д. Если размер вероятного вреда не более 100 млн. рублей и нет пострадавших физических лиц, то владелец такой ГТС освобождается от процедуры декларирования безопасности, что должно быть подтверждено Актом преддекларационного обследования, такое освобождение может быть выдано на срок не более 5 лет, в остальном владелец ГТС обязан будет выполнить все остальные процедуры, перечисленные выше.

При нулевом размере вероятного вреда в согласованном расчете вероятного вреда возможна вялая переписка с Ростехнадзором по предоставлению «полного» пакета документов для определения величины финансового обеспечения, хотя полный перечень таких документов указан в «Правилах определения величины финансового обеспечения…».

Водные объекты на территории Российской Федерации, согласно нормам Водного кодекса Российской Федерации, являются государственной собственностью. Поэтому следует учитывать, что пруд (водохранилище) на небольшой речке или ручье, как и сама речка или ручей принадлежит Российской Федерации, а гидротехнические сооружения, образующие пруд (водохранилище) могут находится в муниципальной или частной собственности. Поэтому иногда возникающее желание владельца ГТС избавиться от сооружения является посягательством на федеральную собственность. Но эта тема для другого обсуждения.